La controverse née de la réforme constitutionnelle du 15 novembre 2025 se focalise, pour l’instant, sur la question de sa conformité juridique, point qui sera prochainement tranché par la Cour constitutionnelle. Au-delà de cet enjeu de légalité, cette révision repose néanmoins sur un diagnostic substantiel et pertinent des blocages qui affectent, depuis 1990, l’efficacité et la continuité de l’action publique au Bénin. Bien qu’étant suscitée par un diagnostic exact de la vie politique nationale, la légitimité politique et sociale de cette révision demeure fragilisée par deux facteurs principaux : d’une part, le rejet quasi systématique, devenu réflexe collectif, de toute modification de la Constitution du 11 décembre 1990 ; d’autre part, l’absence de clarification conceptuelle et juridique de la notion de « trêve politique », désormais appelée à jouer un rôle structurant dans l’architecture institutionnelle.
Le rejet réflexe de la révision constitutionnelle : une culture politique de sacralisation du texte de 1990
Pour une large frange de la population béninoise, la Constitution du 11 décembre 1990, malgré les limites que l’expérience de plus de trois décennies a révélées, devrait demeurer intangible. La « Constitution de la Renaissance démocratique » a acquis une valeur symbolique telle que toute révision est spontanément perçue comme suspecte, voire illégitime.
En dehors du Président Nicéphore SOGLO, chez qui l’idée même d’une révision constitutionnelle semble n’avoir jamais germé, tous les chefs d’État qui lui ont succédé se sont heurtés à cette hostilité diffuse. Le Président Mathieu KEREKOU a inspiré –malgré lui – le slogan devenu emblématique « Ne touche pas à ma Constitution », slogan qui, par un effet de retour, a également marqué le second mandat et la fin de la présidence de Boni YAYI.
Il apparaît désormais nécessaire de dépasser ce « tabou révisionniste » qui fonctionne comme un plafond de verre : tant que toute révision sera rejetée mécaniquement, aucune adaptation cohérente de l’architecture institutionnelle aux réalités contemporaines ne pourra être pleinement assumée.
Or, les différentes révisions intervenues depuis 2019, à l’initiative du Chef de l’État et/ou de sa majorité parlementaire, ont permis de répondre à des préoccupations concrètes, telles que :
- la gestion de la proximité des deux tours de l’élection présidentielle ;
- l’instauration de mesures de discrimination positive en faveur des femmes pour les élections législatives ;
- la constitutionnalisation du mandat des assemblées communales, sécurisant ainsi le calendrier électoral local.
La réforme du 15 novembre 2025 s’inscrit dans cette continuité. Son objectif n’a jamais été dissimulé : le Président Patrice TALON a explicitement affirmé, notamment dans son discours sur l’état de la Nation en décembre 2024, sa volonté de mieux protéger l’action publique contre les turbulences politiques récurrentes. À la veille du 1er août 2025, lors d’une rencontre avec des jeunes issus de divers courants politiques, il a même évoqué la nécessité d’une trêve politique d’environ vingt ans, destinée à offrir au pays les conditions minimales de son décollage économique.
Dès lors, la proposition de révision constitutionnelle, émanant d’un Chef de l’État à qui la Constitution confère le pouvoir de déterminer la politique de la Nation, ne peut être évacuée d’un revers de main. Elle mérite, au minimum, un débat structuré et argumenté. À défaut d’un tel débat, il devient difficile de distinguer la véritable opinion populaire des simples clameurs conjoncturelles.
À l’issue de cette séquence de révision constitutionnelle et de réforme en général, il serait opportun de stabiliser un modèle institutionnel durable et, le cas échéant, de procéder à la rédaction d’un nouveau texte constitutionnel explicite et lisible, sans que la perspective d’une « nouvelle République » soit automatiquement assimilée à une tentative de remise en cause de la limitation du nombre de mandats présidentiels.
De « l’enfant malade de l’Afrique » à la persistance d’une instabilité politique structurelle
Bien avant l’indépendance, le philosophe Emmanuel Mounier, observant la vie publique du Dahomey, formulait déjà un diagnostic prémonitoire : « Le Dahomey est le quartier latin de l’Afrique. Mais cet intellectualisme fait de méchanceté et de mesquinerie est de nature à retarder le développement du pays ». Cette appréciation, à la fois sévère et lucide, résonne encore dans le Bénin contemporain.
Près de soixante-quinze ans plus tard, après une décennie à la tête de l’État, le Président Patrice TALON constate à son tour que la « politique politicienne » constitue un frein majeur à la mise en œuvre des politiques publiques. Tout observateur de la vie politique béninoise, sur la période 1960–2025, peut difficilement contester ce diagnostic, qui confirme la remarquable actualité des propos de Mounier.
Entre 1960 et 1990, le Bénin s’est forgé une réputation d’« enfant malade de l’Afrique » en raison de l’instabilité chronique qui y régnait : successions de coups d’État, tentatives de pronunciamento, contestations internes et externes du régime, jusqu’à l’avènement de la Révolution du Général Mathieu KEREKOU. Cette dernière fut à son tour violemment combattue, y compris par le recours à des mercenaires, sous la conduite de Bob Denard, pour tenter de renverser le régime militaro-marxiste.
La Conférence nationale de février 1990 a marqué un tournant. Nicéphore SOGLO a été plébiscité comme Premier ministre, en partie parce que plusieurs leaders de l’opposition, qui auraient légitimement pu briguer cette fonction, y ont renoncé. Les Actes de la Conférence prévoyaient que ni le Président de la Transition ni le Premier ministre ne seraient candidats à l’élection présidentielle de 1991 ; cette interdiction a cependant été abrogée de fait par l’adoption de la Constitution du 11 décembre 1990, ouvrant un nouveau cycle politique.
Le retour rapide de l’instabilité après la Conférence nationale
C’est paradoxalement sous le premier quinquennat de Nicéphore SOGLO que le Bénin a renoué avec une instabilité politique rampante. Celle-ci s’est progressivement aggravée, nourrie par la contestation syndicale, les tensions parlementaires et les rivalités partisanes. Le mouvement étudiant, les fameux « étus », s’est également inscrit dans cette dynamique de perturbation récurrente de l’action publique.
Face à cette pression multiforme, le Président SOGLO a été conduit à utiliser l’un des instruments les plus discutés de la Constitution : la procédure d’ordonnance prévue à l’article 68.
Mathieu KEREKOU, de retour au pouvoir entre 1996 et 2006, résumera, au terme de son expérience, la difficulté de gouverner le Bénin par une formule restée célèbre : « Le Bénin est un petit pays, mais son poids est lourd à porter ».
Quant au Président Boni YAYI, porté par les slogans de « changement » puis de « refondation », il a lui aussi vu son action entravée par la voracité d’une partie de la classe politique, par les chantages parlementaires, les blocages législatifs, la forte mobilisation syndicale et la « déferlante rouge » d’une société civile critique et inconsciemment politisée. Ses dix années de présidence ont été jalonnées de crises politiques et sociales qui ont sérieusement limité la portée de son projet réformateur.
Le cas particulier du Président Patrice TALON : stabilité relative et limites structurelles
Le Président Patrice TALON, pour sa part, n’a pas connu le même degré d’instabilité institutionnelle apparente que ses prédécesseurs. Son exercice du pouvoir s’est déroulé dans un contexte de relative stabilité, et l’action gouvernementale a été, dans l’ensemble, mieux protégée des turbulences politiques. À quarante-cinq jours des élections législatives et communales de 2026, le climat politique demeure d’ailleurs inhabituellement calme.
Pour autant, cette stabilité relative n’a pas été exempte de tensions. Le Chef de l’État a fait l’objet de campagnes médiatiques virulentes, au Bénin comme à l’étranger, et certaines réformes structurantes ont été fortement contestées dans l’espace public. Le pays n’a tenu que grâce à une capacité de maîtrise des leviers institutionnels et à un encadrement rigoureux des rapports de force politiques.
La période 2020–2025 montre cependant qu’une action publique exercée dans un environnement modérément pacifié peut produire des résultats significatifs en matière d’infrastructures, de réformes économiques et de transformations structurelles. D’où la nécessité d’une réflexion collective et approfondie sur les mécanismes permettant de pérenniser cette relative stabilité, afin de neutraliser ce que Mounier décrivait déjà comme les effets pervers d’une « intelligence » politique tournée contre l’intérêt général.
Il est presque empiriquement observable que le peuple béninois se solidarise volontiers avec les opposants perçus comme faibles, et donc présumés victimes, face à un pouvoir présenté comme « pot de fer » détenant des prérogatives exorbitantes de droit commun. Cette dynamique psychopolitique complique encore la tâche du gouvernement, quelle que soit sa couleur politique.
Le Sénat comme instance morale et régulatrice : genèse d’une seconde chambre
Le 15 novembre 2025, l’Assemblée nationale a adopté une révision substantielle de la Constitution de 1990, en présence des députés de toutes les formations représentées (UP-R, BR, Les Démocrates). Cette réforme, votée à la majorité qualifiée, est officiellement conçue comme un instrument de renforcement de la stabilité politique, de la continuité de l’État et du développement national. Elle donne aussi une couleur béninoise à la démocratie.
L’idée d’une instance morale chargée de promouvoir la paix, l’unité nationale et la cohésion est loin d’être nouvelle. Au lendemain de la Conférence nationale, le Haut Conseil de la République avait déjà envisagé la création d’un Conseil des Sages. Celui-ci aurait regroupé, entre autres, les anciens présidents de la République ainsi que des figures morales comme feu Mgr Isidore de Souza, dont le rôle fut central dans la transition démocratique béninoise. Cette innovation avait été rejetée pour des raisons à la fois financières et politiques : il s’agissait notamment d’éviter que les anciens chefs d’État, souvent perçus comme sources potentielles d’instabilité à cause de leurs historiques querelles politiques, ne disposent d’un cadre institutionnel formel pour peser sur la vie publique.
Pourtant, l’expérience de ces trente dernières années plaide en faveur d’une instance de régulation et de médiation capable de :
- promouvoir la paix et l’unité nationale ;
- faciliter les arbitrages politiques ;
- limiter les actions délibérément destinées à empêcher un Président élu de mettre en œuvre son programme.
Le Sénat, pivot de la nouvelle architecture de stabilité
La réforme constitutionnelle du 15 novembre 2025 institue une seconde chambre parlementaire, une chambre haute qui aura davantage de missions politiques que législatives : le Sénat. Celui-ci est conçu comme une assemblée de personnalités d’expérience :
- anciens présidents de la République et de l’Assemblée nationale ayant accompli au moins la moitié de leur mandat ;
- anciens présidents de la Cour constitutionnelle ;
- hauts responsables des forces de défense et de sécurité admis à la retraite ;
- autres membres éventuellement désignés par le Président de la République et le Président de l’Assemblée nationale, lorsque le nombre de membres de droit est inférieur à vingt-cinq.
Les missions du Sénat sont explicitement orientées vers la préservation de la stabilité politique et la protection de l’action publique. Il lui revient en particulier de :
- réguler la vie politique en vue de sauvegarder l’unité nationale, la démocratie, la paix, la sécurité publique et le développement ;
- veiller aux mœurs politiques et à la continuité de l’État ;
- superviser le respect de la trêve politique ;
- émettre un avis de non-objection sur les lois constitutionnelles, électorales et celles relatives aux partis politiques, préalablement à leur promulgation.
Ce dispositif tend à faire du Sénat une véritable « instance morale », à la fois politique et institutionnelle, chargée d’atténuer les chocs politiques et de prévenir les dérives susceptibles de fragiliser durablement le système.
La trêve politique : une quête ancienne, un concept à préciser
La notion de trêve politique, mise en avant par la réforme de 2025, s’inscrit dans une histoire plus ancienne. L’institution du Conseil présidentiel (le Triumvirat) au Dahomey relevait déjà, en partie, d’une tentative de pacification des rivalités politiques. Dans un article du Monde diplomatique de juin 1972, le journaliste Philippe DECRAENE rapporte les propos du Président Justin AHOMADEGBE qui, à l’époque, promettait de ne tolérer « aucun État dans l’État » et de placer « la raison d’État au-dessus de tout ». L’auteur y voyait les « premiers fruits » d’une forme de trêve politique destinée à contenir les luttes de clans et les multiples défis à l’autorité publique.
Vers une définition juridique et politologique de la trêve politique
Selon une définition lexicale courante, la trêve politique renvoie à une période durant laquelle les forces politiques en opposition suspendent leurs antagonismes, reportant les sujets de discorde à une échéance ultérieure, afin de ménager un répit au pays lorsque le contexte le requiert.
D’un point de vue analytique, la trêve politique peut être définie comme une période de suspension temporaire des luttes partisanes et des antagonismes politiques, décidée afin de préserver la stabilité institutionnelle ou de favoriser la résolution d’un enjeu national majeur. Dans le cas béninois, cet enjeu est clairement le développement.
Une telle trêve implique que les acteurs politiques – partis, élus, dirigeants – renoncent à la critique frontale et aux manœuvres de déstabilisation, au profit d’une mobilisation concertée pour l’intérêt général.
La littérature de science politique offre plusieurs concepts voisins :
- Maurice DUVERGER, dans Les Partis politiques(PUF), analyse la « suspension des luttes partisanes » en période de crise ou de nécessité d’unité nationale ;
- Georges BURDEAU, dans son Traité de science politique, évoque la « neutralisation momentanée du conflit politique » au service de la cohésion nationale ;
- Jean-Marie DENQUIN décrit, dans ses travaux sur les pratiques politiques en période de crise, des accords tacites de modération entre forces politiques ;
- René RÉMOND, dans Les Droites en France, étudie les périodes de « consensus politique » et de suspension des antagonismes ;
- Pierre ROSANVALLON, dans La Légitimité démocratique, développe l’idée de gouvernements de consensus et de mise entre parenthèses temporaire des conflits partisans.
Dans le contexte béninois, la loi organique sur le Sénat et l’actualisation de la Charte des partis politiques devront préciser :
- les actes assimilables à une rupture de la trêve politique ;
- les mécanismes de sanction applicables ;
- les voies de recours, afin de garantir le respect du double degré de juridiction et la sécurité juridique des acteurs.
Le septennat renouvelable : un nouveau cadre temporel pour l’action publique
La réforme constitutionnelle porte de cinq à sept ans la durée des mandats du Président de la République, des députés et des conseillers municipaux. Le mandat présidentiel demeure limité à deux au cours de la vie, ce qui maintient l’interdiction d’un troisième mandat.
On peut toutefois soutenir qu’une option encore plus radicale – celle d’un mandat unique non renouvelable – aurait renforcé la cohérence du dispositif, en réduisant davantage la tentation de la reconfiguration permanente des rapports de force en vue d’une réélection.
L’expérience du Président TALON fournit un éclairage empirique : élu en avril 2016, les effets visibles de ses premières réformes n’ont véritablement émergé qu’à partir de 2020–2021. À la fin de son second quinquennat, soit plus de neuf ans d’exercice du pouvoir, un nombre significatif de chantiers restera en cours et sera transmis à son successeur. Cet exemple illustre à la fois la nécessité de la durée pour conduire des projets structurants et les limites d’un cycle politique trop court.
L’argument central avancé par la majorité présidentielle est que le développement requiert du temps : conception des politiques, mobilisation des ressources, mise en œuvre et consolidation des résultats. Des élections générales tous les sept ans réduisent la fréquence des périodes de tensions préélectorales et offrent, en théorie, un espace de travail plus long pour les institutions.
La légitimité de fait de l’action des élus
Le nouveau dispositif constitutionnel affirme plus nettement que les représentants élus du peuple exercent, durant leurs mandats, les pouvoirs qui leur sont confiés au nom de celui-ci.
L’action publique qui en résulte ne peut être remise en cause que par les voies de droit, c’est-à-dire par les mécanismes juridictionnels prévus par la Constitution et les lois organiques. Il s’agit de consacrer une forme de légitimité de fait, adossée à la légitimité de droit issue des élections, en limitant les contestations purement politiques qui paralysent le fonctionnement normal des institutions.
La lutte contre la transhumance politique
La réforme constitutionnelle s’attaque également à un phénomène qui a récemment occupé le devant de l’actualité : la transhumance politique, illustrée par les démissions de députés et de personnalités du parti Les Démocrates.
Désormais, tout député ou élu local qui quitte le parti politique sur la liste duquel il a été élu perd automatiquement son mandat. Les sièges sont attachés aux partis, et non plus aux individus.
L’ambition poursuivie est double :
- protéger la volonté de l’électorat, qui se prononce sur un programme et une étiquette ;
- stabiliser les majorités parlementaires et locales, en évitant les recompositions opportunistes en cours de mandat.
Une Cour constitutionnelle recentrée sur son cœur de métier
La Cour constitutionnelle conserve son rôle de gardienne de la Constitution, mais son champ d’intervention est plus précisément délimité. La réforme réaffirme sa mission principale :
- contrôle de constitutionnalité des lois ;
- contentieux des élections politiques ;
- régulation du fonctionnement des institutions.
La sanction des violations concrètes des droits fondamentaux relève prioritairement des juridictions ordinaires (tribunaux, cours d’appel), ce qui clarifie la répartition des compétences. Les citoyens pourront toujours saisir la Cour, mais selon des modalités encadrées :
- un délai de trente jours est prévu pour contester une loi, un texte réglementaire ou un acte administratif à compter de sa publication ou de sa notification ;
- la Cour ne peut connaître des actes des organes du pouvoir judiciaire, ni des actes dépourvus de caractère réglementaire ou administratif, ni de simples déclarations ;
- elle est incompétente lorsque la requête tend en réalité à un contrôle de légalité plutôt qu’à un contrôle de constitutionnalité.
Propriété, sécurité et responsabilité : des précisions importantes
Sur le terrain des droits fondamentaux, la Constitution précise désormais que nul ne peut être privé de ses immeubles que pour cause d’utilité publique, moyennant un juste et préalable dédommagement, à condition que la propriété soit établie par un titre judiciaire ou administratif. Il s’agit de renforcer à la fois la sécurité des propriétaires et la protection de l’État contre des indemnisations abusives.
En matière de sécurité, un Conseil national de défense et de sécurité est désigné comme seul compétent pour constater certains faits graves, tels que la trahison militaire ou la désertion.
La responsabilité du Président de la République et des membres du gouvernement devant la Haute Cour de justice est également précisée. La mise en accusation du Chef de l’État demeure entourée de garanties strictes, tandis que la procédure de levée de l’immunité et de renvoi devant les juridictions compétentes pour les ministres est mieux organisée.
En redéfinissant les équilibres institutionnels, la révision constitutionnelle du 15 novembre 2025 ouvre une nouvelle phase d’observation pour la démocratie béninoise. C’est dans la pratique quotidienne – celle des acteurs politiques, des juges, des partis et des citoyens – que l’on pourra mesurer si ces nouveaux mécanismes contribueront réellement à renforcer la stabilité politique, l’État de droit et le développement du Bénin, ou s’ils généreront à leur tour de nouveaux défis. La réussite de cette réforme dépendra moins de la lettre du texte que de la capacité des acteurs à s’approprier, dans un esprit de responsabilité, les outils institutionnels qu’il met désormais à leur disposition.
Franck S. KINNINVO
Expert en communication
et en gouvernance locale
